Czesław Tomalik: STANOWISKO RZĄDU SZANSĄ DLA SAMORZĄDU

W dniu 11 czerwca 2014 r. Sejm otrzymał Stanowisko Rządu do prezydenckiego projektu ustawy o współdziałaniu w samorządzie terytorialnym na rzecz rozwoju lokalnego i regionalnego oraz o zmianie niektórych ustaw (nr druku sejmowego 1699).

Ze stanowiska Rządu niezbicie wynika, że omawiany prezydencki projekt ustawy jest dokumentem bardzo kontrowersyjnym, budzącym zrozumiałe głosy sprzeciwu.

Sprawa projektu ustawy i zawartego w nim szkodliwego rozwiązania była przedmiotem ogólnopolskich działań naszego Związku od września 2013 r. Pragnę gorąco podziękować samorządom 209 gmin, w tym 8 miast na prawach powiatu oraz samorządom 5 powiatów za pisemne poparcia – w formie uchwał rad i listów prezydentów, burmistrzów, wójtów – dla Apelu Zarządu Związku Gmin Śląska Opolskiego do Wicepremier Elżbiety Bieńkowskiej o niedopuszczenie do wprowadzenia do polskiego porządku prawnego referendum tematycznego bez progu frekwencyjnego.

• W sprawie referendum tematycznego bez progu frekwencyjnego w Stanowisku Rządu na stronach oznaczonych jako str. 9 i 10 czytamy m.in. (podkreślenia w tekście – przyp. autora): „[…] Kolejne propozycje to zmiany do ustawy o referendum lokalnym. Dokonuje się m.in. zmiany kryteriów ważności referendum (zniesienie progu frekwencji, za wyjątkiem referendum w sprawie samoopodatkowania i referendum w sprawie odwołania organu). Proponowane rozwiązanie może doprowadzić do sytuacji, gdy o wyniku rozstrzygnięcia referendalnego, odnoszącego skutki dla ogółu mieszkańców, decydować będzie nieznaczna grupa społeczności. Punktem wyjścia przedmiotowych propozycji jest przekonanie, że – co prawda zgodnie z przepisami ustrojowymi wspólnota samorządowa może podejmować decyzje zarówno w sposób bezpośredni (udział w wyborach i referendum), jak i pośredni (za pośrednictwem organów), to jednak nie można twierdzić, że sam wyborczy werdykt upoważnia do rozstrzygania wszystkich kluczowych kwestii, bez bezpośredniego odwołania się do woli samej wspólnoty. Niemniej, tak przyjęte założenie nakazuje odwołać się do art. 3 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, który podkreśla, że samorząd lokalny oznacza prawo i zdolność społeczności lokalnych, w granicach określonych prawem, do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na ich własną odpowiedzialność i w interesie ich mieszkańców. Prawo to jest realizowane przez rady lub zgromadzenia, w których skład wchodzą członkowie wybierani w wyborach wolnych, tajnych, równych, bezpośrednich i powszechnych i które mogą dysponować organami wykonawczymi im podlegającymi. Przepis ten nie wyklucza możliwości odwołania się do zgromadzeń obywateli, referendum lub każdej innej formy bezpośredniego uczestnictwa obywateli, jeśli ustawa dopuszcza takie rozwiązanie. Oznacza to, że podstawową formą zarządzania sprawami publicznymi jest działalność organów jednostki samorządu terytorialnego wybranych przez społeczność lokalną. Nie można zatem sprowadzać podejmowania rozstrzygnięć za pośrednictwem organów jako formy działania jedynie w zakresie mniej istotnych spraw. Tak przyjęte założenie może doprowadzić do zaburzenia proporcji w funkcjonowaniu jednostki samorządu terytorialnego. Zasadnym pozostaje zachowanie stosownych proporcji pomiędzy określonymi przepisami prawa wymogami legitymizacji organu jednostki samorządu terytorialnego, a warunkami kształtującymi ważność referendum, poprzez ustalenie odpowiedniego kryterium ważności. Punktem wyjścia do tych rozważań powinny być obowiązujące przepisy ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 706), które wymagają do zainicjowania referendum wniosku co najmniej 10% uprawnionych do głosowania. Ponadto, przyjmuje się konstrukcję w której – w przypadku stwierdzenia przez organ wykonawczy braku środków na realizację rozstrzygnięć referendalnych – będzie się ono mogło odbyć przy jednoczesnym przeprowadzeniu referendum w sprawie samoopodatkowania. Należy wskazać na ewentualną możliwość instrumentalnego wykorzystania tych rozwiązań przez organy gminy w celu ograniczenia inicjatyw referendalnych. Należy się także zastanowić, czy podwyższenie kryterium ważności referendum w sprawie odwołania organu jednostki samorządu terytorialnego zaproponowano na odpowiednim poziomie. Zasadnym byłoby bowiem zachowanie właściwych proporcji pomiędzy stabilizacją działalności organów jednostek samorządu terytorialnego, a możliwością wpływania mieszkańców na to kto w ich imieniu sprawuje władzę.[…]”.
  Pod projektem ustawy podpisał się bliski rządzącej koalicji Prezydent RP. Należy docenić, że Premier z ministrami nie zawahali się przed nazwaniem rzeczy po imieniu, choć zrobili to w formie dyplomatycznej. Mam nadzieję, że stanowisko Rządu stanowi zapowiedź działań odsuwających zagrożenia dla samorządów, które spowodował projekt prezydencki.         
  Tym bardziej, że stanowisko Rządu na 16 stronach wyraża wątpliwości, zastrzeżenia, a nawet negatywne oceny wobec kilku kolejnych aspektów projektu ustawy o współdziałaniu w samorządzie terytorialnym na rzecz rozwoju lokalnego i regionalnego.

• Rząd wystawił negatywną ocenę (!) proponowanym w projekcie prezydenckim nowym formom współdziałania jednostek samorządu terytorialnego – zespołom współpracy terytorialnej.
• Krytyka Rządu odnosi się także do kolejnych nowych form – stowarzyszeń aktywności lokalnej i komitetów aktywności lokalnej, jak również do nowych form dokumentów planistycznych (w zakresie planowania rozwoju oraz zagospodarowania przestrzennego).
• Wątpliwości Rządu wywołują szczegółowe rozwiązania dotyczące proponowanej nowej instytucji - konwentu delegatów samorządu lokalnego w województwie.
• Rząd wystawił negatywną ocenę zmianom umożliwiającym wszystkim jednostkom samorządu terytorialnego na jednakowych zasadach tworzenie spółek poza sferą użyteczności publicznej m.in. w zakresie działalności bankowej, prowadzenia klubów sportowych lub działalności ubezpieczeniowej.
• Sprzeciw Rządu budzą proponowane rozwiązania dotyczące dokonywania zmian w podziale terytorialnym państwa.

• Wątpliwości Rządu budzi proponowana zmiana przepisów dotyczących nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego.
• Rząd wyraził wątpliwości dotyczące proponowanej zmiany przepisów kształtujących stanowienie aktów prawa miejscowego.

Katalog zastrzeżeń i wątpliwości Rządu do projektu ustawy jest znacznie dłuższy, ale w tym artykule skupiłem się na najważniejszych.
Przy wszystkich polityczno-dyplomatycznych uwarunkowaniach relacji Rada Ministrów – Prezydent stanowisko Rządu jest bardzo ważnym argumentem w sporze pomiędzy regionalnymi organizacjami samorządowymi a autorami projektu z Kancelarii Prezydenta RP. Spór ten trwa od wielu miesięcy, co najmniej od 30 sierpnia 2013 r., kiedy to Prezydent RP dał się niestety namówić swoim współpracownikom do skierowania do Sejmu projektu ustawy. Stało się to pomimo surowej krytyki zawartej w stanowisku regionalnych organizacji samorządowych z 5 lutego 2013 r. Kancelaria Prezydenta faktycznie długo ignorowała protesty środowiska samorządowego.
Ze stanowiska Rządu niezbicie wynika, że omawiany prezydencki projekt ustawy jest dokumentem bardzo kontrowersyjnym, budzącym zrozumiałe głosy sprzeciwu.

Wobec powyższego czuję się upoważniony do przypomnienia fragmentów Apelu Zarządu Związku Gmin Śląska Opolskiego do Wicepremier Elżbiety Bieńkowskiej z dnia 7 lutego 2014 r.:
1. Samorząd gminny jest jedną z najważniejszych struktur państwa, żywym organizmem działającym w blisko 2.500 miejsc w Polsce. Istotne zmiany w jego funkcjonowaniu mogą być dokonywane jedynie z bardzo ważnych powodów. Wcześniej należy przeprowadzić głębokie badania funkcjonowania systemu samorządu gminnego w całym kraju, a jeżeli to niemożliwe – w starannie wybranych miastach i gminach, przeprowadzić analizy porównawcze z rozwiązaniami sprawdzonymi w innych demokratycznych państwach. Następnie trzeba przeprowadzić symulację skutków nowych rozwiązań i pilotażowe wdrożenie na niewielką skalę. Z uwagi na społeczny zasięg projektowanych zmian trzeba ogłosić swoje plany i wyniki analiz oraz przeprowadzić publiczną debatę.
2. Powyższych wymogów nie spełnia przedstawiony przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej projekt ustawy o współdziałaniu w samorządzie terytorialnym na rzecz rozwoju lokalnego i regionalnego oraz o zmianie niektórych ustaw (druk sejmowy nr 1699).
Zarząd naszego Związku w dniu 8 października 2013 r. dowodził, że „[…] w oparciu o nasze ponad 23-letnie doświadczenia stwierdzamy, że proponowane zmiany nie poprawią sytuacji gminnych wspólnot samorządowych. Nie zostały też przeprowadzone wdrożenia pilotażowe. Uważamy, że tworzenie w tej sytuacji nowych struktur i bytów prawnych jest nieuzasadnione.[…]”.Pełną argumentację w imieniu Zarządu Związku Gmin Śląska Opolskiego przedstawiłem w dniu 10 grudnia 2013 r. w Sejmie w ramach wysłuchania publicznego prezydenckiego projektu ustawy (nr druku 1699). Dla mnie stanowisko Rządu jest istotnym potwierdzeniem słuszności naszych argumentów.


Czesław Tomalik jest prezesem zarządu Związku Gmin Śląska Opolskiego od 1992 r., wcześniej – w latach 1990-1991 był delegatem pełnomocnika rządu ds. reformy samorządu terytorialnego w województwie opolskim
zgso@zgso.org.pl
__________________________________________________________________________


Poniżej wykaz 209 miast i gmin (według województw), z wyróżnieniem największych ośrodków: 8 miast na prawach powiatu i 5 miast „prezydenckich” (nie mających uprawnień miast na prawach powiatu) oraz wykaz 5 powiatów ziemskich, z których organy samorządu udzieliły pisemnego poparcia dla Apelu Zarządu Związku Gmin Śląska Opolskiego do Wicepremier Elżbiety Bieńkowskiej.

Lista 209 miast i gmin według 16 województw, z których pochodzą poparcia dla apelu ZGŚO:
- woj. dolnośląskie: Miasto i Gmina Bolków, Miasto i Gmina Brzeg Dolny, Gmina Ciepłowody, Miasto i Gmina Głuszyca, Miasto Kamienna Góra, Miasto i Gmina Karpacz, Gmina Pęcław, Gmina Ruja, Miasto Wałbrzych, Gmina Warta Bolesławiecka, Miasto i Gmina Złoty Stok,
- woj. kujawsko-pomorskie: Gmina Czernikowo, Miasto i Gmina Chełmża, Gmina Dragacz, Miasto i Gmina Gniewkowo, Gmina Inowrocław, Miasto Inowrocław, Gmina Kowal, Miasto i Gmina Kowalewo Pomorskie, Gmina Nowa Wieś Wielka, Miasto i Gmina Nowe, Miasto i Gmina Sępólno Krajeńskie, Miasto i Gmina Solec Kujawski, Miasto i Gmina Strzelno, Gmina Świecie nad Osą, Gmina Wąbrzeźno, Gmina Wielka Nieszawka, Zgromadzenie Związku Gmin Ziemi Kujawskiej (Miasto Aleksandrów Kujawski, Miasto Ciechocinek, Miasto Nieszawa, Gmina Aleksandrów Kujawski, Gmina Bądkowo, Gmina Koneck, Gmina Raciążek, Gmina Waganiec, Gmina Zakrzewo)
- woj. lubelskie: Gmina Bełżec, Gmina Chełm, Gmina Dołhobyczów, Gmina Goraj, Gmina Kamionka, Miasto i Gmina Kock, Gmina Krzywda, Gmina Krynice, Miasto Łuków, Gmina Międzyrzec Podlaski, Miasto i Gmina Tarnogród, Gmina Trzeszczany, Gmina Urszulin, Gmina Włodawa,
- woj. lubuskie: Miasto i Gmina Babimost, Miasto i Gmina Czerwieńsk, Gmina Maszewo, Gmina Szczaniec, Gmina Zielona Góra, Miasto Zielona Góra,
- woj. łódzkie: Gmina Biała, Gmina Bielawy, Gmina Brzeźnio, Gmina Lutomiersk, Gmina Łęki Szlacheckie, Gmina Masłowice, Gmina Mokrsko, Miasto i Gmina Tuszyn, Miasto i Gmina Żychlin,
- woj. małopolskie: Gmina Bukowina Tatrzańska, Gmina Grybów, Gmina Kozłów, Miasto Kraków, Gmina Liszki, Gmina Oświęcim, Gmina Siepraw, Miasto i Gmina Stary Sącz, Miasto i Gmina Sułkowice, Gmina Szerzyny, Gmina Trzciana,
- woj. mazowieckie: Miasto Ciechanów, Gmina Gostynin, Miasto i Gmina Iłża, Gmina Lelis, Gmina Michałowice, Gmina Ostrów Mazowiecka, Miasto Płońsk, Gmina Poświętne, Gmina Promna, Miasto i Gmina Przysucha, Miasto Raciąż, Gmina Repki, Gmina Świercze, Gmina Wiązowna,
- woj. opolskie: Miasto i Gmina Dobrodzień, Miasto i Gmina Głubczyce, Gmina Izbicko, Miasto Kędzierzyn-Koźle, Gmina Lubrza, Gmina Łambinowice, Gmina Łubniany, Gmina Olszanka, Gmina Pawłowiczki, Gmina Pokój, Miasto i Gmina Praszka, Gmina Rudniki, Gmina Skoroszyce, Gmina Wilków,
- woj. podkarpackie: Gmina Czarna, Gmina Dubiecko, Miasto i Gmina Głogów Małopolski, Gmina Hyżne, Gmina Jasło, Miasto Przemyśl, Gmina Sanok, Miasto i Gmina Sieniawa, Gmina Wadowice Górne,
- woj. podlaskie: Miasto i Gmina Czyżew, Gmina Narewka, Miasto i Gmina Rajgród, Gmina Suwałki, Gmina Śniadowo, Gmina Trzcianne, Gmina Wyszki, Miasto Zambrów,
- woj. pomorskie: Miasto Łeba, Miasto i Gmina Pelplin, Gmina Stegna, Gmina Sztutowo,
- woj. śląskie: Miasto Będzin, Gmina Bojszowy, Miasto Cieszyn, Miasto i Gmina Czerwionka-Leszczyny, Gmina Irządze, Miasto Knurów, Gmina Konopiska, Gmina Kruszyna, Miasto Lędziny, Gmina Pawłowice, Gmina Pilchowice, Gmina Rudziniec, Miasto Rybnik, Miasto Siemianowice Śląskie, Gmina Suszec, Miasto Świętochłowice, Miasto Tarnowskie Góry, Miasto Ustroń, Gmina Wielowieś, Miasto i Gmina Wilamowice, Miasto Wodzisław Śląski, Gmina Wręczyca Wielka,
- woj. świętokrzyskie: Gmina Bieliny, Miasto i Gmina Busko-Zdrój, Miasto i Gmina Jędrzejów, Gmina Kije, Gmina Masłów, Miasto i Gmina Osiek, Gmina Pawłów, Gmina Raków, Gmina Sadowie, Gmina Sitkówka-Nowiny, Związek Miast i Gmin Regionu Świętokrzyskiego w Kielcach,
- woj. warmińsko-mazurskie: Gmina Dywity, Miasto Działdowo, Gmina Dźwierzuty, Miasto Elbląg, Gmina Elbląg, Gmina Giżycko, Gmina Janowo, Miasto i Gmina Korsz, Gmina Kowale Oleckie, Gmina Łukta, Miasto i Gmina Miłakowo, Miasto i Gmina Nidzica, Miasto i Gmina Orzysz, Miasto i Gmina Biała Piska, Gmina Płośnica, Gmina Sorkwity, Gmina Stawiguda, Gmina Świętajno,
- woj. wielkopolskie: Miasto Czarnków, Gmina Godziesze Wielkie, Miasto i Gmina Gołańcz, Miasto i Gmina Kępno, Gmina Komorniki, Gmina Kościelec, Miasto i Gmina Krotoszyn, Gmina Kwilcz, Miasto i Gmina Kórnik, Gmina Miasteczko Krajeńskie, Miasto i Gmina Nowe Skalmierzyce, Gmina Orchowo, Miasto i Gmina Ostroróg, Gmina Piaski, Gmina Przemęt, Gmina Rozdrażew, Miasto i Gmina Stęszew, Miasto i Gmina Szamocin, Gmina Szczytniki, Gmina Turek, Miasto Wągrowiec, Gmina Wijewo, Miasto i Gmina Wolsztyn,
- woj. zachodniopomorskie: Gmina Kołbaskowo, Gmina Mielno, Miasto i Gmina Mirosławiec, Miasto i Gmina Moryń, Miasto i Gmina Police, Miasto i Gmina Pyrzyce, Miasto i Gmina Recz, Gmina Sławno, Gmina Stargard Szczeciński, Gmina Widuchowa.

W powyższym wykazie należy wyróżnić organy miast na prawach powiatu:
- Rada miasta na prawach powiatu: Miasto Knurów,
- Prezydenci miast na prawach powiatu: Elbląg, Kraków, Przemyśl, Rybnik, Siemianowice Śląskie, Świętochłowice, Zielona Góra,
a także prezydentów miast: Będzin, Inowrocław, Kędzierzyn-Koźle, Wałbrzych, Wodzisław Śląski.

Ponadto poparcia udzieliły rady powiatów (ziemskich) w woj. warmińsko-mazurskim: Rada Powiatu w Kętrzynie, Rada Powiatu Iławskiego, Rada Powiatu w Mrągowie, Rada Powiatu w Nidzicy, Rada Powiatu w Nowym Mieście Lubawskim.