Magdalena Młochowska: Miliardy dzięki nowej ustawie

Przygotowywana przez ministerstwo ustawa ma ułatwić gminom łączenie się. Taka możliwość prawnie już istnieje, jednak jak dotąd żadna JST z niej nie skorzystała.
Rzeczywiście prawdą jest, że do tej pory dobrowolnego połączenia jednostek samorządu terytorialnego nie mieliśmy. Obecnie funkcjonuje w prawie zachęta, która zwiększa wpływy z PIT-u o pięć proc. przez pięć lat. Tak naprawdę nie jest to mała zachęta, bo kiedy liczymy skutki finansowe dla samorządów, które się do nas zwracają z pytaniem, jakby to wyglądało w praktyce, to naprawdę są dość duże kwoty. Więc trzeba sobie powiedzieć na wstępie, że sama zachęta finansowa pewnie nie wystarczy, niezależnie od tego, czy ją zmienimy, czy nie. Zmiana, którą my proponujemy, teoretycznie jest zmianą niewielką, ponieważ modyfikujemy jedynie sposób liczenia zachęty dla jednostek, których dochody z PIT-u są niższe od średniej krajowej. Wtedy 5 proc. podatku dochodowego od osób fizycznych będzie wyliczane nie na podstawie faktycznych dochodów z tego tytułu, tylko według średniej krajowej wpływów, co de facto może oznaczać, że te biedniejsze pod względem PIT-owym JST będą miały nawet kilkunastoprocentowy wzrost w tym obszarze.

Z czego może wynikać opór samorządów przed łączeniem? Być może radni i urzędnicy obawiają się utraty stanowisk?
Zdajemy sobie sprawę z tego typu obaw. Dlatego wprowadzamy zasadę, zgodnie z którą na jedną kadencję zwiększamy liczbę radnych w nowo powstałych JST. Jednostka nowo powstała będzie „przeskakiwała” o poziom wyżej w klasyfikacji ustalającej liczbę radnych według liczby mieszkańców i zapisanej w ustawach ustrojowych. Rozwiązanie to opracowaliśmy wychodząc naprzeciw tym obawom, o których pani mówi. Są to obawy samych radnych, ale także społeczności lokalnych, które nie chcą stracić swojej reprezentacji.
Jednocześnie zmiany wcale nie muszą oznaczać, że będziemy mieć mniej pracowników w nowych jednostkach, tylko że będziemy w stanie mądrzej te zasoby alokować. Jeśli mamy 15 osób w urzędzie, to ktoś musi być jednocześnie specjalistą od podatków lokalnych i ochrony środowiska. Być może trochę przesadzam, ale taka sytuacja utrudnia specjalizację. Jeżeli połączymy te jednostki, skład osobowy może nie zostać pomniejszony, ale będziemy mieć większą specjalizację, a przez to mniej błędów. Bo, jak wynika z analiz, właśnie w tych najmniejszych samorządach mamy najwięcej błędów w prawie miejscowym. Po połączeniu gmin rzeczywiście będzie jeden skarbnik, jeden sekretarz, w niektórych przypadkach nie unikniemy tego rodzaju zmian. Dlatego naszym zdaniem, decyzję o połączeniu JST najlepiej by było realizować łącznie z wyborami samorządowymi.

A kiedy nowe prawo wejdzie w życie?
Zakładamy, że łączenie JST będzie możliwe przed wyborami w listopadzie 2014 r. Z ustawą w sejmie będziemy na początku przyszłego roku.

Jaki jest główny cel tych zmian – usprawnienie funkcjonowania małych gmin czy szukanie oszczędności?
Pisząc nową ustawę, wychodziliśmy z założenia, że przy tak dużym zróżnicowaniu JST, jakie jest w Polsce, nie może być tak, żeby wszystkie przepisy równie dobrze pasowały do każdego. W naszej ustawie wprowadzamy różnego rodzaju dobrowolność przy wybieraniu form realizacji zadań, tak by jednostki najmniejsze mogły trochę inaczej kształtować swoje struktury niż jednostki największe. Najlepszym przykładem są tutaj centra usług wspólnych, które wprowadzamy w nowej ustawie.
Będzie istniała m.in. opcja, według której urząd gminy obsługuje swoje podmioty – z tego rozwiązania prawdopodobnie najchętniej będą korzystać najmniejsze jednostki. W tych największych JST będzie można z kolei tworzyć odrębną jednostkę obsługową. Będzie też trzecia opcja, kiedy w ramach związków jednostek samorządu terytorialnego będą powstawać wspólne jednostki dla wszystkich podmiotów należących do związku.

Na moment wróćmy jeszcze do tematu łączenia gmin. Czy są już jakieś samorządy, które zadeklarowały chęć skorzystania z tej możliwości?
Takim przykładem, w przypadku którego nie zdradzę tajemnicy, jest miasto Zielona Góra, które chce połączyć się z gminą Zielona Góra. Kibicujemy temu przedsięwzięciu. Przychodzą też do nas inne samorządy na rozmowy dotyczące potencjalnego połączenia JST. Nie będę oszukiwać, że mamy tutaj pospolite ruszenie, ale raz na jakiś czas odbywamy rozmowy z samorządowcami na ten temat.

Wspomniała Pani o możliwości tworzenia związków między poszczególnymi JST. Jakie korzyści będą mogły odnieść z tego tytułu samorządy?
Nie proponujemy żadnych zewnętrznych zachęt finansowych. Upraszczamy procedury – dotychczas odpowiedni wniosek musiał przechodzić przez urząd wojewódzki i nasze ministerstwo, przez co czas reakcji był opóźniony. Teraz zatrzymujemy tę procedurę na poziomie wojewódzkim.
Jednak najważniejszą zmianą będzie otwarcie możliwości tworzenia związku pomiędzy gminą a powiatem. Tu inspiracją był dla nas rozwój obszarów metropolitalnych. Pan prezydent Grobelny na jednej z konferencji powiedział: dajcie mi możliwość stworzenia związku gminno-powiatowego, a my sami zorganizujemy współpracę samorządów.

Czy możliwość tworzenia związku gminno-powiatowego to koncepcja konkurencyjna wobec poselskiej propozycji ustanowienia powiatu metropolitalnego?
Trudno dyskutować o projekcie, który jest w tak wczesnej fazie rozwoju. Jednak jeśli zdecydujemy się na realizowanie koncepcji powiatu metropolitalnego, to ona nie będzie miała nic wspólnego z naszym projektem, tzn. zawsze będzie można tworzyć związki powiatowo-gminne.
Gdyby powiat metropolitalny powstawał na wniosek samorządów, mielibyśmy sytuację, w której metropolia wybiera albo bardziej miękką formę współpracy, jaką jest związek, albo sztywniejszą opcję powiatu metropolitarnego.

Ile samorządy zaoszczędzą na wprowadzonych zmianach?
Z jednej strony proponujemy zmiany w systemie podatkowym, które powinny dawać samorządom rokrocznie ok. 400 mln zł (np. zniesienie stawki preferencyjnej dla lasów ochronnych, likwidacja niektórych zwolnień i uszczelnienie systemu, aby mniej osób mogło z tych zwolnień korzystać). Natomiast poza tym mówimy o głównych oszczędnościach w przypadku funkcjonowania centrów usług wspólnych na poziomie od 350 mln do 1 mld zł. Te szacunki przyjęte są przy założeniu, że 46 proc. samorządów skorzysta z tego rozwiązania. Dokładnie taki odsetek samorządów tworzy wspólne centra obsługowe dla oświaty, stąd przyjęliśmy, że jeśli w tej dziedzinie JST są gotowe prowadzić takie działania, będą to robić także na szerszą skalę.