Ryszard Paweł Krawczyk: Gminy łatają budżety naginając prawo

Ryszard Paweł Krawczyk, prezes Krajowej Rady RIO


Regionalne Izby Obrachunkowe opublikowały listę błędów, które pojawiły się w gminnych uchwałach śmieciowych. Czego najczęściej dotyczą nieprawidłowości?
Na tak postawione pytanie odpowiem w ten sposób: łatwiej byłoby mówić o tym, czego nie kwestionowaliśmy, np. nie zdarzyło nam się ani razu zakwestionować tytułu uchwały. Natomiast skala błędów w uchwałach śmieciowych jest po prostu zastraszająca. Wynika to z bardzo niskiej, powiedziałbym prymitywnej, jakości ustawy, to nie jest dobrze uchwalony akt prawny. Praktycznie każdy artykuł znowelizowanej ustawy został przez gminy naruszony. Jakie są tego konsekwencje? W przypadku, kiedy stwierdzamy nieważność uchwały podjętej przez organ stanowiący JST, gmina ma dwie możliwości – albo się zgadza z organem nadzoru i stara się uchwałę poprawić, albo się z nami nie zgadza i wówczas występuje do sądu administracyjnego ze skargą, a sąd w stosownym czasie ustosunkowuje się do zarzutu gminy. Jednak biorąc pod uwagę to, że cały system z założenia miał wejść w życie 1 lipca, myślę, że skarżenie do sądu jest wielce dyskusyjne z punktu widzenia interesów gminy.

Dla samorządów sporym problemem jest art. 243 ustawy o finansach. Ile JST na ten moment może mieć problemy z uchwaleniem budżetu na 2014 rok?
Monitorujemy to na bieżąco. Statystycznie, na podstawie danych, które prezentują JST, wskaźnik się poprawia. Według stanu na koniec marca, jednostek, które będą miały kłopoty z uchwaleniem budżetu na rok 2014, było 138. Natomiast według ostatnich danych z 30 czerwca takich jednostek jest 99. Jest jeszcze cała grupa samorządów, które mogą mieć kłopoty, w zależności od tego, w jaki sposób będą zrealizowane ich dochody budżetowe. Po przeprowadzonej analizie stwierdziliśmy, że 50 jednostek przyjmując prognozy wpływów z PIT na 2013 rok zapisało, iż będą one wyższe niż wynikało to z informacji Ministerstwa Finansów.

Każdy z tych 50 przypadków należałoby analizować indywidualnie, nie ma przepisów zakazujących jednostce samorządu przyjęcia wyższych wpływów z PIT niż wynika to z informacji ministerstwa. Może się zdarzyć, że na terenie danej gminy zostaje oddany do użytku nowy zakład przemysłowy i samorząd hipotetycznie zakłada, że wpływy z PIT i CIT będą wyższe niż dotychczas. Ale doskonale wiemy, że w Polsce od dwóch lat dochody budżetu państwa są prognozowane w sposób optymistyczny, dlatego samorządowcy powinni na ten optymizm patrzeć nieufnie i kalkulować wpływy w taki sposób, który gwarantowałby osiągnięcie zadeklarowanego wskaźnika. Skarbnicy są w stanie to zrobić, jednak na to racjonalne spojrzenie skarbników nakłada się mniej racjonalne spojrzenie polityków lokalnych, którzy, jak wszyscy politycy, chcą pewne rzeczy widzieć bardziej optymistycznie niż wynikałoby to z realiów ekonomicznych.

Wszystkie te JST, które przeszacowały swoje wpływy, na pewno będą miały problemy.

A doświadczenie uczy, że w ostatnich latach JST nie osiągają zakładanych dochodów. I teraz jeżeli założymy, że wszystkie wpływy, jakie kreują wysokość dochodów budżetowych, będą w rzeczywistości niższe o 0,2 punkt proc., to liczba JST, które będą miały problemy z uchwaleniem budżetu według danych na 30 czerwca, wyniesie 259 jednostek. Jeżeli ta relacja będzie na poziomie 0,2-1 punktów proc., to takich jednostek będzie 565, natomiast jeżeli poziom dochodów miałby spaść o ponad 1 punkt proc., to wychodzi nam liczba 1870, a więc ponad połowa wszystkich gmin w Polsce! Skąd się to bierze? M.in. stąd, że wpływy samorządów są od wielu lat niższe niż zadania, które samorząd realizuje. Nawet jeżeli dana jednostka przygotowała się rzetelnie do wejścia w życie nowej ustawy o finansach, też może mieć kłopoty.

Z czego wynika widoczna w statystyce poprawa sytuacji w stosunkowo krótkim czasie, bo od marca do czerwca?
To polepszenie warunków finansowych polega zwykle na restrukturyzacji długów. Statystycznie wygląda to lepiej, jednak dług nie maleje, tylko rozkłada się w czasie. Postawię duże pieniądze na to, że w 95 proc. przypadków poprawa sytuacji jest związana z rozłożeniem spłaty zadłużenia, a tylko w 5 proc. – ze spłaceniem długu. Jest to niepokojące zjawisko, jeśli chodzi o gospodarkę jednostek samorządu terytorialnego. Zaczynamy obserwować, że sprawozdania, które JST nam przesyłają, nie zawsze odpowiadają prawdzie. Dane są zawyżone, a niektórych informacji się nie wpisuje.

Jakie jeszcze ryzykowne zachowania podejmują samorządy, by dopiąć budżety?
Część JST nie może zaciągać kredytów długoterminowych w bankach komercyjnych, bo wiąże się to z koniecznością uzyskania opinii składu orzekającego RIO o możliwości spłaty tego zadłużenia. Zakładając, że nie uzyska się pozytywnej opinii, nie zaciąga się kredytu długoterminowego, tylko krótkoterminowy. Kredyt krótkoterminowy różni się w polskich warunkach w zasadzie tylko okresem spłaty – przy krótkoterminowym musi ona nastąpić w ciągu tego samego roku, w którym kredyt został zaciągnięty. I kiedy przychodzi koniec roku, okazuje się, że tego kredytu spłacić nie można, w związku z czym rada w sposób bezrefleksyjny podejmuje uchwałę o przekształceniu kredytu krótkoterminowego w długoterminowy. Problem polega na tym, że w polskim systemie JST nie może ogłosić bankructwa, tak jak to ma miejsce w systemie amerykańskim, w związku z czym banki w pogoni za zyskiem takich kredytów udzielają. Tylko że te kredyty będą kredytami trudno spłacalnymi.

Co jeszcze robią JST? Bez wiedzy RIO zaciągają kredyty w parabankach. Przez media przetoczył się przykład gminy Głuszczyca z powiatu wałbrzyskiego, która pożyczyła w parabanku milion złotych, przy czym koszty obsługi tego kredytu i odsetki wynoszą 430 tys. zł. To jest przykład najbardziej szokujący, który świadczy chyba o tym, że osoby podejmujące takie decyzje nie mają żadnych kwalifikacji, żeby zajmować się finansami samorządu. Ale takie przypadki to nie tylko Głuszczyca, my to odkrywamy podczas kontroli. O tego rodzaju kredytach nie jesteśmy informowani przez JST, które „zapominają” umieścić niektóre zobowiązania w sprawozdaniach Rb-Z.

Po prostu ich nie wpisują?
Tak! Znam taki przypadek, kiedy to w jednej z gmin powiatu poddębickiego kupiono samochód w formie leasingu i „zapomniano” to zobowiązanie wpisać do sprawozdania, nie mówiąc już o pożyczce w wysokości 1 mln zł zaciągniętej w parabanku. W chwili obecnej gospodarka finansowa JST jest obarczona bardzo dużym ryzykiem, zarówno dla kontrolowanych, jaki i dla kontrolujących.



Wywiad w sierpniowym numerze "Forum Samorządowego"