Marcin Zawicki: Samorząd jest klientem administracji rządowej

Emilia Drożdż: W raporcie o stanie samorządu terytorialnego w Polsce, wskazaliście państwo na najważniejsze dysfunkcje instytucji samorządu. Wydaje się, że podstawowym problemem jest wadliwy system finansowania samorządów, które nie otrzymują z budżetu państwa wystarczających środków na realizację zadań zleconych. Gminy, które radzą sobie lepiej muszą część wypracowanych środków przekazywać gminom uboższym zaś łatwość dostępu do funduszy unijnych rodzi problem ich niewłaściwego wydatkowania.

dr Marcin Zawicki: Zwróciliśmy uwagę na wiele dysfunkcji polskiej samorządności, jednak nie chciałbym ich hierarchizować. Problemem jest zarówno upaństwowienie samorządu terytorialnego, biurokratyzacja jego jednostek, jak i postępujące osłabianie demokracji samorządowej, niewłaściwe relacje w obrębie wspólnot, zwłaszcza relacje patrymonialno-klientelistyczne, nieumiejętne gospodarowanie przestrzenią w sferach zurbanizowanych, zbyt mała świadomość podmiotowości rozwojowej samorządów czy wreszcie wadliwy system finansowania powodujący coraz większą zależność od państwa oraz problem niewłaściwej absorpcji środków unijnych. Ciężko wskazać tu na jakiś główny problem polskich samorządów. Problem złego finansowania samorządów jest rzeczywiście poważnym problemem, ale jest on tak naprawdę pochodną wymienionych dysfunkcji samorządności.

Gdzie możemy doszukiwać się przyczyn tych dysfunkcji?
Na pewno duży wpływ na stan polskich samorządów mają zaszłości historyczne, stan naszej demokracji, natomiast aktualny system wcale nie pomaga w pokonaniu tej bariery. Słabo układa się współpraca między organem wykonawczym a organem stanowiącym, a niezbędna, zwłaszcza w modelu silnego wójta (burmistrza, prezydenta) zasada kontrolowania i równoważenia organów, praktycznie nie istnieje. Rząd w zbyt dużym stopniu wpływa na kreowanie polityki rozwojowej, traktuje samorząd jako element administracji państwowej zaś samorządy nie dążą do uzyskania większych praw w tym zakresie.

Samorząd to bardziej urząd niż wspólnota lokalna?
Można nawet powiedzieć, że dziś samorząd jest klientem administracji rządowej. Powszechnym zjawiskiem jest dominacja wójta i urzędników nad radnymi. Kompetencje rady są ograniczone, a maleją zwłaszcza w zestawieniu z kompetencjami urzędników. Przykładowo – w przeciwieństwie do urzędników, radni sami opłacają sobie szkolenia podnoszące kwalifikacje. Taki stan może być także przyczyną niskiej aktywności obywateli, którzy widząc, że ich reprezentanci mają znikomy udział w rządzeniu, sami się nie angażują.

A może rada powinna wybierać wójtów i burmistrzów?
Jest to rozwiązanie, które warto rozważyć, choć nasz zespół nie zajął tu jednoznacznego stanowiska. Obecny sposób wyboru władzy wykonawczej w samorządach gminnych wynika z panującego w Polsce tzw. modelu prezydenckiego, a bezpośredni wybór przez wszystkich uprawnionych do głosowania mieszkańców gwarantuje ustawa z 2002 r. Pozbawianie ich tego prawa w pewien sposób ograniczałoby zasadę demokracji. Być może, gdyby takie decyzje podejmowała rada, współodpowiedzialność rad i organów wykonawczych za zarządzanie sprawami samorządu byłaby większa, do czego naszym zdaniem należy koniecznie dążyć. Polacy powinni się sami nad tą kwestią zastanowić biorąc udział w debacie na temat sytuacji w jakiej znalazły się samorządy.

W samorządach małych miast oraz wsi częstym problemem jest kumoterstwo; czy powinno się ograniczać kadencyjność władzy?
Brak ograniczeń w limicie dostępu do funkcji wójta czy burmistrza to poważny problemem wielu jednostek samorządu terytorialnego, który znacznie ogranicza ich sprawność funkcjonowania. Jednak jest wiele samorządów, w których wieloletnio przewodzą dobrzy liderzy. Patrząc na całościowy system funkcjonowania polskich samorządów przychylam się do tezy, że nieograniczona kadencyjność jest źródłem wielu zagrożeń dla demokracji lokalnej. Rzecz jednak w tym, aby limity kadencji nie eliminowały z życia samorządowego autentycznych przywódców społeczności lokalnych. Rozstrzygnięcie tego dylematu jest naszym zdaniem możliwe, ale wymaga ono poszukiwania rozwiązań pośrednich.

Jak pana zdaniem, na dalsze funkcjonowanie samorządu, nie tylko w kwestii finansowania, wpłynie decyzja Trybunał Konstytucyjnego sprzed paru dni, utrzymująca nakaz wypłacania przez bogatsze samorządy części wypracowanych środków na rzecz samorządów uboższych?
W moim przekonaniu, tym orzeczeniem Trybunał niejako nakłania rząd do przeprowadzenia reformy finansów komunalnych,. Decyzja o zgodności tzw. „janosikowego” z Konstytucją jedynie utwierdza w przekonaniu, że problemom polskiego samorządu możemy zaradzić, podejmują decyzje o charakterze strukturalnym – nie koniunkturalnym. Jednym z naszych postulatów w kwestii finansowania samorządów jest zapewnienie im środków na zadania zlecone w wysokościach adekwatnych, które powinny być określane na podstawie ogólnokrajowych standardów realizacji takich zadań. Z kolei standardy zadań własnych powinny być wyznaczane na poziomie pojedynczych samorządów, które powinny posiadać w tej mierze większą samodzielnością dochodową. To by zasadniczo rozwiązywało problem „janosikowego”.

Reforma jest konieczna?
Bezwzględnie tak. Jest potrzebna dla rządu i dla społeczeństwa. W raporcie przedstawiliśmy kwestie, nad którymi trzeba by się było szczególnie zastanowić, nie proponowaliśmy natomiast rozwiązań operacyjnych, a jedynie kierunkowe działania. Wiele spraw przedstawiliśmy w formie dylematów, które oznaczają, że rozwiązania nie muszą być skrajne, lecz umiejętnie godzić pozornie przeciwstawne możliwości. Takie rozwiązania powinny się wyłonić z szerokiej debaty publicznej. Chodzi o to, by przez wprowadzenie konkretnych, ale i systemowych rozwiązań, uwolnić ogromny potencjał rozwojowy samorządu.

Jak ta debata miałaby wyglądać i kto powinien w niej uczestniczyć?
Powinna to być debata wielopłaszczyznowa i rozciągnięta na dłuższy okres czasu. Wszyscy powinniśmy się w nią zaangażować; zarówno członkowie rządu i samorządu, przedstawiciele sfery akademickiej jak i obywatele. Centralnym miejscem takiej debaty powinna być Komisja Wspólna Rządu i Samorządu.

Jednym ze sposobów poprawienia funkcjonowania samorządów jest, według autorów raportu, wprowadzenie nowych jednostek administracyjnoterytorialnych, metropolii…
Utworzenie regionów metropolitalnych znacznie usprawniłoby zarządzanie polskimi metropoliami. Takie jednostki administracyjne powinny być budowane na bazie subregionów (grup powiatów), które w europejskiej terminologii statystycznej są odpowiednikami poziomu NUTS-3. Za rozwój w dalszym ciągu odpowiadałyby gminy, realizujące również zadania miast na prawach powiatu, natomiast zadania metropolii koncentrowałyby się na zadaniach sieciowych, głównie z zakresu transportu publicznego i drogownictwa.. Utworzenie regionów metropolitalnych w istniejącej strukturze jednostek podziału terytorialnego państwa jest niezbędne, gdyż dotychczasowe próby „metropolizacji oddolnej”, opartej na dobrowolnej współpracy, nie powiodły się.

W raporcie wskazaliście państwo na słabości samorządu terytorialnego w naszym kraju. Jak ocenia pan samorząd jako instytucję społeczną? Jakie są mocne strony polskiej samorządności?
Wyeksponowaliśmy wady samorządu, niemniej jednak bardzo dobrze oceniamy fakt istnienia samorządności terytorialnej w Polsce. Dzięki samorządom nastąpił w ostatnim czasie duży skok rozwojowy, zwłaszcza w sektorze usług publicznych i infrastruktury technicznej. Zaczęliśmy budować demokrację lokalną, powstały liczne organizacje pozarządowe. Samorządy są ogromnie ważne dla istnienia państwa, ale ich potencjał jest wciąż niewykorzystany.


Raport o stanie samorządności terytorialnej w Polsce - pobierz

Autorzy

Jarosław Bober
Jerzy Hausner
Hubert Izdebski
Wojciech Lachiewicz
Stanisław Mazur
Aleksander Nelicki
Bartłomiej Nowotarski
Włodzimierz Puzyna
Krzysztof Surówka
Igor Zachariasz
Marcin Zawicki