---

Tomalik komentuje: Jak sobie radzimy z nakazaną obniżką płac

Jak wcześniej informowałem, burmistrzowie i wójtowie gmin Śląska Opolskiego podpisali się pod stanowiskiem, w którym czytamy: „[…] protestujemy przeciwko decyzji rządu, która z woli posła Jarosława Kaczyńskiego ma odciągnąć uwagę opinii publicznej od afery z nagrodami, które premier Beata Szydło przyznała sobie i innym ministrom z rządu PiS.”.

Prezydent Nowej Soli Wadim Tyszkiewicz napisał na swoim profilu na Facebooku: „Wyrażam swój sprzeciw wobec: osłabiania samorządu terytorialnego, poniżania samorządowców przez cięcia wynagrodzeń dla uzyskania doraźnych partyjnych celów wizerunkowych (od 10 lat pensje nie wzrosły nawet o 1 grosz), bez zachowania procedur i jakichkolwiek konsultacji społecznych wymaganych prawem. Obniżenie wynagrodzenia traktuję jako karę, za winę, której nie popełniłem. Nie kradnę, nie biorę łapówek, pracuję dla miasta. Więc za co jestem ukarany?”.

Od zaprzyjaźnionych samorządowców z różnych części Polski słyszę, że ta obniżka to zemsta PiS za ujawnienie skandalu z nagrodami dla premier Szydło i ministrów jej rządu.

A może to kolejna porcja ulubionej polityki Jarosława Kaczyńskiego dzielenia społeczeństwa, nastawiania jednych przeciwko drugim?

Na pewno jest to próba zmuszenia samorządowców do posłuszeństwa rządowi. Bo przecież o to samo chodziło w deformie systemu zarządzania oświatą i w zmianach prawa wyborczego.

Właśnie teraz pośpieszne zmienianie zmian prawa wyborczego pokazuje, jak głęboko mylił się rządzący PiS. Życie obnaży też błędy rządzących w sprawie płac samorządowców.

***

Jeśli obniżki mają nastąpić od 1 lipca, to warto przyjrzeć się rozstrzygnięciom nadzorczym Wojewody Dolnośląskiego odnoszącym się do obniżenia wynagrodzenia wójta/burmistrza bez zachowania okresu wypowiedzenia.

W rozstrzygnięciu nadzorczym NR NK-N.4131.23.8.2017 z dnia 11 lipca 2017 r. Wojewoda stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Dusznikach-Zdroju z dnia 22 czerwca 2017 r. Nr XXXIX/216/17 w sprawie zmiany uchwały Nr II/03/14 Rady Miejskiej w Dusznikach-Zdroju w sprawie wynagrodzenia Burmistrza Miasta Duszniki-Zdrój. W uzasadnieniu do rozstrzygnięcia czytamy: […] W toku badania zgodności z prawem uchwały organ nadzoru stwierdził jej podjęcie z istotnym naruszeniem art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. 2016 r. poz. 902 ze zm.) w związku z art. 42 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. 2016 r. poz. 1666 ze zm.).
Wskazaną powyżej uchwałę Rada Miejska w Dusznikach-Zdroju podjęła na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, art. 8 ust. 2 i art. 36 ust. 1-4 ustawy o pracownikach samorządowych oraz na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. 2014 r. poz. 1786). Przywołane przepisy stanowią podstawę prawną dla rady gminy do ustalania wynagrodzenia wójta (burmistrza, prezydenta miasta), a także określają poszczególne składniki tego wynagrodzenia oraz ich dopuszczalną wysokość.
Działając na podstawie przytoczonych przepisów oraz z poszanowaniem określonych w nich granic wysokości poszczególnych składników wynagrodzenia, Rada Miejska w Dusznikach-Zdroju obniżyła Burmistrzowi Miasta Duszniki-Zdrój Panu […] wysokość wynagrodzenia zasadniczego, dodatku funkcyjnego i dodatku specjalnego.
W § 2 podjętej uchwały Rada Miejska przyjęła ponadto, iż „Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia”. […]
Możliwa jest zatem jednostronna zmiana wysokości wynagrodzenia i zarówno orzecznictwo, jak i doktryna pozostaje jednolite w tym zakresie. Organ nadzoru zwraca jednak uwagę, że niedopuszczalne jest dokonywanie tego rodzaju zmian tj. poprzez obniżenie wysokości wynagrodzenia, bez zachowania stosownego okresu wypowiedzenia.
Na wstępie wyjaśnić należy, że w przepisach ustawy o pracownikach samorządowych brak jest przepisów regulujących zagadnienie dotyczące wypowiadania warunków pracy i płacy. Niewątpliwym w obecnym stanie prawnym pozostaje także fakt, iż przepisy ustawy Kodeks pracy, a konkretnie art. 42, również nie mogą być stosowane wprost w stosunku do osób zatrudnionych na podstawie wyboru. Podstawowym argumentem uzasadniającym wykluczenie stosowania przepisów regulujących procedurę wypowiadania warunków pracy i płacy w Kodeksie pracy jest szczególny rodzaj stosunku, jakim jest stosunek pracy z wyboru. W przypadku bowiem nieprzyjęcia nowych warunków pracy i płacy nie jest możliwe rozwiązanie stosunku pracy. Niedopuszczalność stosowania art. 42 Kodeksu pracy jest w związku z tym uzasadniona w zakresie, w jakim wymagana jest zgoda pracownika na zmianę warunków pracy lub płacy. Stanowi to logiczną konsekwencję przyznania radzie gminy kompetencji do jednostronnej zmiany wysokości wynagrodzenia wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta). Brak wyraźnego rozstrzygnięcia przez ustawodawcę kwestii wypowiadania warunków pracy i płacy, w odniesieniu do pracowników zatrudnianych na podstawie wyboru, nie zwalnia jednak z obowiązku poszanowania podstawowych zasad prawa pracy, które obowiązują bez względu na podstawę nawiązania stosunku pracy.

Dalej Wojewoda Dolnośląski w ww. rozstrzygnięciu nadzorczym, powołując się na dwa wyroki Sądu Najwyższego z dnia 9 października 2006 r. (sygn. akt II PK 27/06) i z dnia 8 kwietnia 1998 r. (sygn. akt III ZP 5/98), stwierdził: „[…] Rada Miejska w Dusznikach-Zdroju, obniżając wynagrodzenie Burmistrzowi Miasta Duszniki-Zdrój bez zachowania stosownego okresu wypowiedzenia, naruszyła w sposób istotny art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 43 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych w związku z art. 42 ustawy Kodeks pracy, poprzez zmianę wysokości wynagrodzenia na jego niekorzyść już z dniem podjęcia kwestionowanej uchwały.”.

***

Przypomnijmy w tym momencie, że art. 42 Kodeksu pracy stanowi:

Art. 42. § 1. Przepisy o wypowiedzeniu umowy o pracę stosuje się odpowiednio do wypowiedzenia wynikających z umowy warunków pracy i płacy.

§ 2. Wypowiedzenie warunków pracy lub płacy uważa się za dokonane, jeżeli pracownikowi zaproponowano na piśmie nowe warunki.

§ 3. W razie odmowy przyjęcia przez pracownika zaproponowanych warunków pracy lub płacy, umowa o pracę rozwiązuje się z upływem okresu dokonanego wypowiedzenia. Jeżeli pracownik przed upływem połowy okresu wypowiedzenia nie złoży oświadczenia o odmowie przyjęcia zaproponowanych warunków, uważa się, że wyraził zgodę na te warunki; pismo pracodawcy wypowiadające warunki pracy lub płacy powinno zawierać pouczenie w tej sprawie. W razie braku takiego pouczenia, pracownik może do końca okresu wypowiedzenia złożyć oświadczenie o odmowie przyjęcia zaproponowanych warunków.

§ 4. Wypowiedzenie dotychczasowych warunków pracy lub płacy nie jest wymagane w razie powierzenia pracownikowi, w przypadkach uzasadnionych potrzebami pracodawcy, innej pracy niż określona w umowie o pracę na okres nieprzekraczający 3 miesięcy w roku kalendarzowym, jeżeli nie powoduje to obniżenia wynagrodzenia i odpowiada kwalifikacjom pracownika.

***

Podobnie postąpił Wojewoda Dolnośląski w rozstrzygnięciu nadzorczym NR NK-N.4131.74.1.2018.MC z dnia 23 kwietnia 2018 r., w którym stwierdził nieważność uchwały Nr XLVI/252/2018 Rady Gminy Malczyce z dnia 27 marca 2018 r. w sprawie ustalenia wynagrodzenia Wójta Gminy Malczyce.

A w unieważnionej przez Wojewodę uchwale z dnia 27 marca 2018 r. Rada w §5 przyjęła, że „Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia, z mocą obowiązującą od 1 kwietnia 2018 r.”.

Również i tutaj czytamy: „W toku postępowania nadzorczego dotyczącego uchwały Organ Nadzoru stwierdził jej podjęcie z istotnym naruszeniem art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 902 ze zm.) w związku z art. 42 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 2018 r. poz. 108 ze zm.).”.

I tak samo postąpił Wojewoda Dolnośląski w rozstrzygnięciu nadzorczym NR NK-N.4131.41.1.2018.NB z dnia 19 maja 2018 r. stwierdzając nieważność uchwały Nr XLI/213/2018 Rady Gminy Jemielno z dnia 24 kwietnia 2018 r. w sprawie obniżenia wynagrodzenia Wójta Gminy Jemielno, w której to uchwale Rada przyjęła w § 4 , że ,,Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia, z mocą obowiązującą od 1 maja 2018 r .”. Proszę zauważyć, że data tego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Dolnośląskiego jest zarazem datą wejścia w życie ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 maja 2018 r. (Dz. U. 2018 poz. 936).

Oczywiście rację ma Wójt, która nadesłała nam te rozstrzygnięcia nadzorcze z Wrocławia, pisząc: „Wojewoda Dolnośląski w świetle swoich rozstrzygnięć nadzorczych w kwestii obniżenia wynagrodzenia bez zachowania okresu wypowiedzenia może mieć teraz pewien problem. Czy będzie stwierdzać nieważność kolejno wszystkich uchwał, które podejmą RG?”.

***

Jak wszyscy wiemy, problemy wywołane przez ww. rozporządzenie RM z dnia 15 maja 2018 r. (Dz. U. 2018 poz. 936) dotyczą również starostów, ich zastępców i etatowych członków zarządów powiatów oraz marszałków, ich zastępców i etatowych członków zarządów województw. Stąd ekspertyzy prawne zlecone przez Związek Województw RP i Związek Powiatów Polskich oczywiście odnoszą się do samorządowców gminnych.

Na konieczność zachowania terminu wypowiedzenia warunków pracy zwraca uwagę opinia prawna sporządzona przez dr. Mariusza Bidzińskiego, radcę prawnego w spółce Chmaj i Wspólnicy Sp. K. na zlecenie Związku Województw RP. W jego opinii prawnej w rozdziale VI Konkluzje w pkt. 5 czytamy:

5. Podejmując uchwałę o zmianie wynagrodzenia pracownika zatrudnionego na podstawie wyboru należy bezwzględnie zachować właściwe terminy wypowiedzenia warunków pracy, zgodnie z art. 42 kodeksu pracy.

***

A teraz obiecany przegląd postaw rad gmin i wójtów/ burmistrzów wobec rozporządzenia Rady Ministrów ws. obniżenia wynagrodzeń samorządowców. Z informacji wynika, że:

1) są burmistrzowie i wójtowie, którzy uważają, że mają obowiązek skierowania do przewodniczącego rady projektu uchwały w tej sprawie, niezależnie od tego, jakie zamiary w tej sprawie ma większość radnych,

2) wielu burmistrzów i wójtów nie zamierza doradzać radnym, co mają zrobić z projektem uchwały, gdyż uważają, że w sytuacji rządowej i medialnej nagonki na samorządowców nie powinny zdarzyć się sytuacje, w których radny pytany o swoją decyzję odpowie, że postąpił tak, jak wójt / burmistrz mu nakazał,

3) w małych gminach wiejskich i miejsko-wiejskich widoczna jest troska o sytuację radnych i burmistrza / wójta w kontekście zbliżających się wyborów, bo należy się spodziewać sporów w lokalnym środowisku o postawę danego radnego i burmistrza / wójta wobec omawianej decyzji o ewentualnym obniżeniu wynagrodzenia,

4) słyszałem o co najmniej jednym przypadku burmistrza /wójta, który zapowiada, że nie będzie popierał bezprawia, jakim jest ww. rozporządzenie i zamierza zaskarżyć do sądu decyzję w sprawie obniżenia mu wynagrodzenia, niezależnie od tego, czy będzie to uchwała rady, czy zarządzenie zastępcze wojewody,

5) słyszałem o radach, które podejmą uchwały o nowym wynagrodzeniu, ale od dnia 1 października 2018 r., a więc z zachowaniem okresu wypowiedzenia, o którym w swoich rozstrzygnięciach nadzorczych pisał Wojewoda Dolnośląski,

6) są rady gmin, które po nieoficjalnych naradach radnych nie podejmą uchwały w sprawie nowego i zostawią to wojewodzie do zarządzenia zastępczego,

7) jedna z rad już głosowała w sprawie obniżenia wynagrodzenia, ale tylko jeden głos był „za”, a tylko jeden był „przeciw”, bo wszyscy pozostali radni wstrzymali się od głosu; rada tematem się zajęła, ale uchwały nie podjęła,

8) są rady, które po rozpoznaniu dotychczasowych składników wynagrodzenia dokonają w nich takich zmian, których łączny skutek będzie nieznaczny dla wójta / burmistrza.

Według relacji Radia Zet na sesji w dniu 14 czerwca 2018 r. Rada Warszawy uchwaliła nowe wynagrodzenie dla Prezydent Hanny Gronkiewicz-Waltz. W relacji czytamy: „Rada miasta obniżyła jej pensję zgodnie z rozporządzeniem […] ostatecznie głosami radnych wszystkich opcji politycznych obniżono pensję prezydent Warszawy, jednak podniesiono wysokość dodatków specjalnych, dzięki czemu wynagrodzenie Hanny Gronkiewicz Waltz niemal nie ulegnie zmianie. A ściślej mówiąc: zmniejszyło się o rzeczone we wstępie 24 złote. 
Dotychczas prezydent Warszawy dostawał 20% dodatku specjalnego. Maksymalnie może to być 50% pensji, a teraz Hanna Gronkiewicz Waltz otrzyma 48% dodatku specjalnego i będzie zarabiała około 12,5 tysiąca złotych brutto. Wyższe pensje mają  jej zastępcy oraz skarbnik.”.

***

Na koniec jeszcze jedna, bardzo ważna sprawa. Pamiętajmy, że wójt, burmistrz, prezydent jako kierownik jednostki sektora finansów publicznych musi przestrzegać zasad dyscypliny finansów publicznych. Na problem ewentualnego naruszenia dyscypliny finansów publicznych przez kierownika jednostki zwraca uwagę Grzegorz P. Kubalski – autor Analizy prawnej ZPP, tj. sporządzonej dla Związku Powiatów Polskich „Analizy prawnej dotyczącej konsekwencji przyjęcia przez Radę Ministrów rozporządzania przewidującego niższe limity wysokości wynagrodzenia zasadniczego pracowników samorządowych zatrudnionych na podstawie wyboru”. W końcowej części ww. Analizy prawnej ZPP czytamy:

„Jedyną zatem możliwością jest wydanie przez starostę – jako kierownika jednostki sektora finansów publicznych – dyspozycji wypłaty wynagrodzenia do limitu wynikającego z przepisów rozporządzenia – motywowanej uznaniem, że rozporządzenie obowiązuje i w związku z tym musi zostać zastosowane w celu uniknięcia naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Jest to jednak możliwe jedynie w odniesieniu do własnego wynagrodzenia starosty. W tym bowiem przypadku następuje rozdział podmiotu ustalającego wynagrodzenie (rada powiatu) i osoby ponoszącej odpowiedzialności z tytułu naruszenia dyscypliny finansów publicznych w związku z wypłatą wynagrodzenia (starosta). Starosta może zatem dokonać „korekty” decyzji podjętej przez radę powiatu – przy czym czyni to nie jako pracownik, ale jako kierownik jednostki.

Ten mechanizm nie jest możliwy do zastosowania w przypadku wicestarosty i etatowego członka zarządu. Skoro ustalenie ich wynagrodzenia pozostaje w gestii starosty, to ten – uznając konieczność stosowania rozporządzenia – musi postępować konsekwentnie. Nie może zatem pozostawić wysokości ich wynagrodzenia bez zmian, a jednocześnie nie wypłacać jego części jako niezgodnej z treścią rozporządzenia.”.

Bardzo cenna Analiza prawna ZPP kończy się tabelą, która pokazuje kilka wariantów działania - ze wskazaniem ewentualnych konsekwencji danego wyboru.

***

Widać, jak bardzo złożone jest zagadnienie dostosowania wynagrodzeń samorządowców do ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 maja 2018 r. (Dz. U. 2018 poz. 936).

A ja - niezależnie od dokonanego wyboru wariantu działania przez Radę Gminy i Wójta / Burmistrza - przypominam o potrzebie wspólnej obrony samorządności terytorialnej i szeroko rozumianej demokratycznej praworządności.