Strona główna  |  Wydawnictwo  |  Kontakt  |  Reklama
.

 
Aktualności

»


Czesław Tomalik komentuje: Masz rację - ale czy w słusznej sprawie

W poprzednim felietonie w wydaniu internetowym Forum Samorządowego przedstawiłem pierwszą część mojej samorządowej relacji o nowych wyrokach sądów administracyjnych dotyczących udostępniania informacji publicznej („Sądy są jednak z nami - czyli jest sprawiedliwość na tym świecie”). Przewrotny tytuł dla mojego obecnego felietonu pochodzi od śp. Szymona Kobylińskiego, kiedyś popularnego grafika i satyryka.


W wyroku 
WSA w Opolu omówionym w poprzednim felietonie (sygn. akt II SAB/Op 26/16) szczególnie korzystne dla nas było zdefiniowanie przez Sąd informacji przetworzonej. Teraz przedstawię pozostałe wyroki. Dowiedziałem się o nich od przedstawicieli RIO w Opolu na spotkaniu z udziałem wójta, skarbników i sekretarzy gmin w dniu 2 września 2016 r.

O tym, jak dokuczliwi bywają wnioskodawcy starający się o udostępnienie informacji publicznej, można przekonać się z wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim (sygn. akt II SAB/Go 70/09), który - po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi P.J. na bezczynność Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie w przedmiocie udzielenia informacji publicznej - oddalił skargę.

Skarżący P.J. wcześniej pismem z dnia [...] marca 2009 r. zwrócił się do Prezesa WSA w Szczecinie o udzielenie odpowiedzi na pytania zawarte w siedemnastu zestawach, każdy po kilkadziesiąt pytań różnej treści. Podał, iż pytania te kieruje w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

Pismem z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] Prezes WSA w Szczecinie odpowiedział P.J., iż nie ustosunkuje się do przedstawionych pytań. Analiza ich treści, formy i ilości wskazuje, zdaniem organu, że prawdziwym celem wnioskodawcy nie jest uzyskanie niezbędnej informacji publicznej, lecz utrudnienie pracy Sądu i swoista zabawa z instytucją. Dodatkowo treść pytań wskazuje na niepoważny charakter korespondencji. Brak jest jakichkolwiek przesłanek do uznania, że działania P.J. służą interesowi publicznemu. Nie ma też uzasadnienia dla ochrony prawnej takiej działalności. Dodatkowo wskazał, że w ostatnim czasie do WSA w Szczecinie wpłynęło kilkaset skarg P.J. dotyczących informacji publicznej, a w latach 2004-2006 złożył do Sądu kilkanaście wniosków, w których pojawiły się zestawy pytań identyczne z przesłanymi wraz z pismem z dnia [...] marca 2009 r. Takie działanie nosi cechy nadużycia prawa i stąd nie może zasługiwać na ochronę prawną, a nadto nie może angażować środków z budżetu Państwa, który jest wypracowany przez ogół obywateli i musi być wykorzystywany w sposób racjonalny.

Chłodząc emocje, eksperci z RIO zarazem odradzali nam boje o zwrot poniesionych przez nas kosztów wytworzenia informacji przetworzonej, powołując się na wyrok WSA w Opolu z dnia 27 października 2015 r., sygn. akt II SA/Op 433/15.

W dniu 12 czerwca 2015 r. Fundacja A z siedzibą w [...] złożyła do Urzędu Miasta Kędzierzyna-Koźla drogą elektroniczną wniosek o udostępnienie w siedzibie urzędu i umożliwienie wykonania kopii we własnym zakresie (fotografie), ewentualne przekazanie protokołów w wersji elektronicznej na płycie CD:

1) protokołów Rady Miasta Kędzierzyna-Koźla z okresu 1990-2008;

2) protokołów komisji problemowych Rady Miasta Kędzierzyna-Koźla z okresu 1990-2008;

3) uchwał Rady Miasta Kędzierzyna-Koźla z okresu 1990-2002.

Pismem z dnia 26 czerwca 2015 r. Fundacja A z siedzibą w [...] (zwana dalej Fundacją) została powiadomiona przez Prezydenta Miasta Kędzierzyna-Koźle, na podstawie art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (zwanej dalej ustawą), że udostępnienie informacji w żądanej formie spowoduje konieczność poniesienia kosztów przekształcenia dokumentów do żądanego formatu we wniosku, tj. skanów (elektronicznych obrazów). Wskazano, że koszt związany jest z przekształceniem sporządzonych wówczas przez Radę Miasta Kędzierzyna-Koźla i jej komisje dokumentów w postaci tradycyjnej, dlatego organ poniesie dodatkowe koszty wykonania przez wyznaczonego pracownika Urzędu Miasta czynności skanowania tych dokumentów w ramach godzin nadliczbowych. Dodał, że koszt dodatkowy związany z anonimizacją danych osobowych zawartych w części tych dokumentów i skanowaniem wyżej wymienionych dokumentów w celu przekształcenia ich w formę wskazaną we wniosku wyniesie 180 zł. Kwotę powyższą ustalono zaś poprzez iloczyn wartości godziny pracy pracownika wykonującego te czynności (20 zł) oraz liczby (9) godzin nadliczbowych, w ramach których zostały one wykonane. Organ pouczył Fundację, że zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem nastąpi po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji bądź wycofa wniosek.

W odpowiedzi na powyższe powiadomienie pismem z dnia 6 lipca 2015 r. Fundacja wezwała Prezydenta Miasta Kędzierzyna-Koźle, na zasadzie art. 52 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, do usunięcia naruszenia prawa w postaci wyznaczenia kosztów udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu podała, że wyznaczenie kosztów udostępnienia informacji publicznej stanowi naruszenie art. 7 ust. 2 w zw. z art. 15 ustawy. Poza tym obowiązek anonimizacji zgodnie z art. 26 ustawy o ochronie danych osobowych, leży po stronie udostępniającego dokumenty, a nie podmiotu, który żąda ich udostępnienia. Z punktu widzenia Fundacji Urząd Miasta może udostępnić wnioskowane dokumenty bez przeprowadzenia ich anonimizacji. Zwróciła uwagę, że obowiązek sporządzenia i udostępnienia protokołów lub stenogramów obrad ma charakter bezwzględny, może doznać ograniczenia, gdy organy sporządzają i udostępniają materiały teleinformatyczne rejestrujące w pełni te obrady. Nadto szczególna regulacja zawarta w art. 19 ustawy dotycząca środków technicznych służących do utrwalania przebieg obrad nie zwalnia organów ze stosowania zasad ogólnych regulujących prawo dostępu o informacji, a w szczególności przepisów ograniczających ten dostęp ze względów, o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy. Zauważyła, że udostępnianie informacji publicznej jest podstawowym zadaniem szeroko rozumianego państwa (również jednostki samorządu terytorialnego) i tym samym również Gminy Kędzierzyn-Koźle. Stąd właśnie udostępnianie nie jest "dodatkową pracą", tylko jedną z "podstawowych prac" urzędników i tym samym Urzędu. Fundacja wskazała, że za dodatkowy koszt nie można uznać dodatkowego czasu, jaki pracownik organu musi poświęcić na udostępnienie informacji.

Odpowiadając na powyższe wezwanie, w dniu 4 sierpnia 2015 r. Prezydent Miasta Kędzierzyna-Koźle wyjaśnił, że w myśl art. 15 ust. 1 ustawy, jeżeli podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Stwierdził, że powiadomienie o wysokości opłaty związane jest z dodatkowymi kosztami udostępnienia informacji publicznej, tj. koniecznością przekształcenia informacji we wskazaną formę we wniosku. Dotyczy wyłącznie dodatkowych czynności przekształcenia udostępnianej informacji w formę skanów (elektronicznych obrazów). Wysokość kosztów dodatkowych została ustalona - zgodnie ze wskazaniami metodologicznymi zawartymi w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych - indywidualnie, stosownie do wykonywanych wyłącznie w godzinach nadliczbowych czynności przekształcenia udostępnianej informacji (skanowania dokumentów po ich uprzedniej anonimizacji w celu zapewnienia - w myśl art. 5 ust. 2 ustawy - ochrony danych osobowych, w trybie i na zasadach określonych odrębnymi przepisami). Zdaniem organu, takie działanie znajduje potwierdzenie w świetle utrwalonej linii orzecznictwa sądowego, np. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2014 r., sygn. I OSK 266/14.

W skardze do WSA w Opolu Fundacja zarzuciła organowi naruszenie przepisu art. 15 ust. 1 ustawy polegające na powiadomieniu o wysokości opłaty odpowiadającej dodatkowym kosztom udostępnienia informacji publicznej związanej z kosztami pracy urzędnika poprzez wskazanie ilości godzin pracy urzędnika i ceny za jedną godzinę pracy oraz sumę godzin, a także przepisu art. 14 ust. 1 i 2 ustawy polegające na samowolnej zmianie sposobu i formy udostępnienia informacji w celu uzyskania podstawy naliczenia opłaty z art. 15 ust. 1 ustawy. W uzasadnieniu, powołując się na orzecznictwo sądowe podniosła, że nie zgadza się z argumentacją organu, bowiem kosztami osobowymi nie można obarczać podmiotu wnioskującego o informację publiczną, ponieważ "Praca pracownika związana z przygotowaniem informacji stanowi podstawowy wyraz funkcjonowania organu, który ponosi koszty wykonując swoje ustawowe zadania. Kosztami tymi nie może zostać obciążony podmiot żądający udostępnienia informacji. Nie może więc być pobierana opłata za dodatkową pracę wykonywaną przez pracownika urzędu związaną z przygotowaniem informacji. Prawodawca pozwala pobrać opłatę z tytułu kosztów, czyli kosztów faktycznych. Opłata ta nie może być traktowana jako forma uzyskiwania dodatkowych środków finansowych". Nadto w rozpatrywanym przypadku organ nie miał do czynienia z potrzebą dokonania analizy całego zbioru dokumentów i wybrania wąskiego zakresu. Wniosek Fundacji dotyczył udostępniana wszystkich dokumentów z określonego zakresu czasowego (1990-2008 i 1990-2002). Fundacja zatem domagała się udostępnienia informacji prostej, a nie jak twierdzi organ - złożonej. Tym samym nie nastąpiło jej przekształcenie. Poza tym, w przypadku wniosku Fundacji organ miał do czynienia ze szczególnym rodzajem dokumentów, a mianowicie protokołami i uchwałami organów uchwałodawczych gminy, którym poświęcony jest osobny artykuł art. 19 w zw. z art.18 ustawy informujący, że protokoły posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzącej z powszechnych wyborów są jawne i dostępne. Wprowadzanie ograniczenia dostępu do tych dokumentów, nawet w związku z przeprowadzeniem koniecznej anonimizacji, i tym samym ponoszeniem kosztów przez podmiot żądający informacji publicznej są pogwałceniem nie tylko art. 61, ale również art. 2, art. 1, art. 31, art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej "odnoszących się do równego traktowania bez dyskryminacji spowodowanej brakiem środków".

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Kędzierzyna-Koźla wniósł o odrzucenie skargi, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a, ewentualnie o jej oddalenie w całości i zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wynik: WSA w Opolu po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2015 r. sprawy ze skargi Fundacji A w [...] na czynność - pismo Prezydenta Miasta Kędzierzyna-Koźla z dnia 26 czerwca 2015 r., nr [...] w przedmiocie informacji publicznej uchylił zaskarżoną czynność.

Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podnoszone w niej argumenty są zasadne. W uzasadnieniu czytamy dalej: Wskazać należy, że zasadą udzielania informacji publicznej jest bezpłatny dostęp do niej. Wynika to jednoznacznie z art. 7 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym dostęp do informacji publicznej jest bezpłatny, z zastrzeżeniem art. 15. Przypomnieć trzeba, że przepis art. 15 ust. 1 ustawy pozwala podmiotowi obowiązanemu do udostępnienia informacji publicznej pobrać od wnioskodawcy opłatę odpowiadającą wysokości kosztów dodatkowych związanych ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Koszty, o których mowa w tym przepisie, ustalane są każdorazowo w konkretnej sprawie. Z art. 15 ust. 1 ustawy nie wynika obowiązek ustalenia opłaty, a jedynie możliwość jej pobrania. Obciążenie opłatą ma charakter uznaniowy, co nakłada na adresata wniosku o udostępnienie informacji obowiązek starannego rozważenia, czy w konkretnym wypadku opłatę tę wymierzyć, a ponadto wykazania, że w wyniku udostępnienia informacji publicznej, w sposób zgodny z wnioskiem, poniesione zostały dodatkowe koszty. Wysokość przedmiotowej opłaty ma odpowiadać kosztom związanym ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Przekształcanie informacji przez przeniesienie na nośnik papierowy lub elektroniczny generuje dodatkowe koszty, dlatego udostępnianie jej w taki sposób może łączyć się z ponoszeniem opłat. Często również przekształcenie informacji wiąże się z pozbawieniem danych chronionych odrębną ustawą, co z kolei angażuje środki materialne i osobowe podmiotu zobowiązanego do realizowania zadań innych niż te, do których został powołany (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 266/14 - dostępny w CBOSA). Ewentualne opłaty muszą mieć charakter zindywidualizowany i zależeć od konkretnie poniesionych kosztów (M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 65). WSA w Opolu stwierdził, że w niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała jednak miejsca. Aby organ mógł zasadnie żądać zwrotu tych kosztów, podmiot udostępniający żądaną informację musi dokładnie podać poniesiony przez siebie koszt wiążący się ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia informacji lub określić koszty związane z koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku (wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 lutego 2015 r., sygn. Akt II SA/Wa 1266/14 – dostępny na stronach internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie można także założyć, że - niezależnie od okoliczności konkretnych przypadków - niektóre rodzaje ponoszonych wydatków w ogóle i nigdy naliczane być nie mogą. I tak żaden przepis nie sprzeciwia się uprawnieniu odzyskania kosztu pracy związanej z udostępnieniem informacji, jeżeli wykazane zostanie, że ów koszt przekracza normalny koszt funkcjonowania bazy technicznej i zasobów ludzkich (pracowniczych) organu. Tymczasem pismo Prezydenta Miasta Kędzierzyna-Koźla z dnia 26 czerwca 2015 r., ani kolejne pismo w tej sprawie, takiej analizy kosztów nie przedstawia.

Z powyższego wyroku WSA płynie dla nas jasna przestroga, aby nie angażować naszego organu samorządowego w podobne spory o wysokość ewentualnej opłaty z tytułu dodatkowych kosztów poniesionych wskutek wskazanego we wniosku sposobu udostępnienia lub konieczności przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Wymagają one precyzyjnego wyliczenia i udokumentowania przed Sądem. Z innych sądów docierają podobne przykłady sporów o niewielkie kwoty (przysłowiowe 72 grosze!), które przeradzały się w długie sądowe batalie, pociągające ogromne wydatki.

Warto odnotować inne nowe wyroki sądów administracyjnych, które rozwiewają nasze wątpliwości. Oto wyrok NSA z dnia 20 maja 2016 r., sygn. akt I OSK/Op 3238/14 dowodzi, że informacja o służbowych numerach telefonów komórkowych nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy. Z kolei w świetle wyroku WSA w Gdańsku z dnia 13 lipca 2016 r., sygn. akt II SAB/Gd 71/16 nie ma żadnych przeszkód, by o informację publiczną ubiegało się np. stowarzyszenie, a nie tylko obywatel RP, gdyż omawiane uprawnienie przysługuje także obywatelom innych państw, bezpaństwowcom oraz osobom prawnym i jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej.

Jak wyjaśniałem w poprzednim felietonie - nie ma odwrotu od jawności, od udostępniania informacji publicznej. Słabą pociechą jest fakt, że część z tych wniosków, które sprawiają poważne problemy samorządowym urzędnikom, to inicjatywy magistrantów i doktorantów, pozyskujących tą drogą cenne tabelki do wypełnienia swojej pracy naukowej. Musimy sobie z tym wszystkim radzić. A nowe wyroki sądów administracyjnych mogą być dla nas pomocą. 

zgso@zgso.org.pl 

2016-09-28 07:40:00

powrót

Dołącz do dyskusji na stronie

»

Komentarz:
Text:
Podpis:
Nazwa:
WWW:

Wysłanie komentarza oznacza ze zgadzam się na regulamin.
Dołącz do dyskusji na FB

»

 

»

TURYSTYKA

»

»

URZĘDY MARSZAŁKOWSKIE

»

POBIERZ BEZPŁATNIE

»

Wydarzenia w najbliższym czasie

»

27 marca, Warszawa, Posiedzenie Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego, https://www.gov.pl/web/

27-28 marca, Warszawa, Forum Finansowania Agrobiznesu, https://pisb.pl/


Newsletter

»

Zamów newsletter


Sprawdź co słychać w największych samorządowych korporacjach

»